강원도사회적경제지원센터

들어가며 : 몬트리올 선언 개요

최근 공공부문, 영리기업, 사회적경제, 비영리부문 전반에 걸쳐 사회적가치 평가에 대한 관심이 확산되고 있습니다. 특히 영리기업 내에서 ESG 평가가 활발해지고 있고, 사회적경제 영역 내에서도 정부, 재단, 임팩트 투자기관들이 다양한 사회적가치 측정 및 평가 지표와 도구를 개발하여 현장 사회적경제조직에 적용하고 있습니다.

사회적경제조직의 사회적가치 평가에 대한 관심과 실천의 확산을 환영하는 입장과 함께 우려의 목소리도 제기되고 있습니다. 환영하는 입장은 사회적가치 평가가 현장 사회적경제조직들이 자신의 사회적가치 창출 활동을 점검하고 개선할 수 있는 기회를 제공할 뿐만 아니라 임팩트 투자를 포함한 사회적가치 시장을 활성화하는 계기가 될 것이라고 봅니다. 반면, 우려의 목소리는 외부기관 주도의 사회적가치 평가가 현장의 사회적경제조직의 부담을 가중시키고, 사회적경제 현장을 상황을 반영하지 못하는 측정 지표와 도구로 인해 현장에 실질적인 도움이 되지 못할 수도 있다고 봅니다.

저는 사회적가치 평가에 대한 우려의 목소리에 귀를 기울이면서 “해외의 사회적경제 활동가들과 연구자들은 사회적가치 평가에 대해 어떤 고민을 하고 있고, 사회적가치 평가의 원칙과 방향에 대해 어떤 의견을 제시하고 있을까?”라는 의문을 가지고 해외 문헌을 찾아보았습니다. 그 중 저의 눈에 띤 글은 2019년 4월 9일 캐나다 사회적경제 활동가, 네트워크, 기금 제공자, 연구자들이 모여 진행한 “평가 및 소셜임팩트 측정에 대한 몬트리올 선언(이하 몬트리올 선언)”이었습니다. 이들은 사회적가치 평가의 중요성과 정당성을 인정하지만 여전히 사회적가치 평가와 관련한 방법론 및 실천에서 여러 가지 문제점과 쟁점이 제기되고 있어 이에 대한 입장을 취할 필요가 있다고 보았고, 이러한 문제점을 지적하고 사회적가치 평가의 지침을 제시하는 선언(서약)을 내놓았습니다. 몬트리올 선언 전체 원문(2페이지 분량)을 보시려면 아래의 주소를 참조하시길 바랍니다. ☞ 내려받기


저는 몬트리올 선언의 내용을 중심으로 최근 해외의 사회적경제조직의 사회적가치 평가에서 제기되는 쟁점을 살펴보고, 사회적가치 평가와 관련하여 제안하는 몇 가지 지침을 정리해 보고자 합니다. 기존의 국내에서 사회적가치 연구들은 상당 부분 기금제공자나 평가도구 개발자의 입장에서 논의를 진행했기 때문에 평가를 받는 현장의 고민과 어려움이 무엇인지에 대한 논의가 부족하였습니다. 그래서 저는 몬트리올 선언에서 제시한 현장의 입장과 목소리를 담아 보고자 합니다.

사회적가치 평가의 확산 과정에서 제기되는 몇 가지 쟁점

캐나다 사회적경제 활동가들과 연구자들은 사회적가치 평가의 확산 과정에서 나타난 다음과 같은 몇 가지 쟁점 혹은 문제점을 제기하고 있습니다.

① 평가자 주도의 일방적 평가 정책 추진에 따른 비생산성 문제

먼저, 사회적가치 평가를 받는 사회적경제기업에게 충분한 안내나 컨설팅이 이루어지지 않은 채 평가자(정책가 및 기금 제공자)가 일방적으로 사회적가치 평가 틀과 방향을 정의하고 평가의 전 과정을 통제하는 상황이 발생하고 있다는 것입니다.

예를 들어 정부는 예산이 부족하고 신공공관리가 확산되는 상황에서 사회적경제 기금이나 정책 예산을 효율적으로 배분하기 위해 성과 측정 자료를 요구하고 있습니다. 사회적경제를 지원하는 재단이나 임팩트 투자자들은 ‘투입되는 돈 대비 최상의 가치’를 원하고 있고 사회적 성과와 투자회수를 극대화하기 위해 사회적, 경제적 성과 측정 자료를 요구하고 있습니다. 점차적으로 기부자나 대중들도 사회적가치 평가에 대해 민감해지고 있습니다.

사회적가치 평가가 사회적경제 활성화에 바람직하고 의미가 있다고 할지라도, 현장의 충분한 의미 공유와 컨설팅이 뒷받침되지 못한 채 정책과 자료 요구가 강화된다면, 사회적가치 평가가 현장에서 의미 있게 활용되지 못할 수 있고 나아가 사회적경제 활성화나 사회적가치 창출 이라는 목표 달성의 측면에서 비생산적일 수 있다는 우려가 제기되고 있습니다.

② 사회적가치 평가에 대한 현장의 압박과 부담

둘째, 사회적가치 평가의 확산에 따른 현장 사회적경제조직의 압박과 부담이 커지고 있다고 합니다. 외부로부터의 자원 유입이나 계약이 필요한 사회적경제조직은 기금제공자나 공공계약을 추진하는 기관의 요구를 거부하기 어렵고 대체로 순응할 수밖에 없습니다. 그런데 평가를 수행할 내부 행정인력이나 자원이 부족한 작은 사회적경제조직은 이러한 요구를 수행하는 데 큰 부담을 가질 수밖에 없습니다. 저의 경험으로 볼 때에도, 사회적경제조직 내에서 행정력을 갖춘 일부 사회적기업은 사회적가치 평가(SVI)를 비교적 잘 수행하고 있지만, 내부 행정력을 취약한 사회적기업, 특히 마을기업이나 자활기업의 경우 사회적가치 평가에 대한 인식부터 증빙서류를 준비하고 제출하는 전 과정에서 걸쳐 상당한 부담을 느끼고 있습니다. 나아가 평가 수행에 따른 비용 부담을 사회적경제조직에게 전적으로 부담할 경우 사회적경제조직의 인적, 재정적 부담은 더 커질 수밖에 없다고 합니다.

③ 평가에 따른 현장의 과업과 미션의 왜곡 현상

셋째, 일부 사회적경제조직들은 자원 및 정당성 확보를 위해 사회적가치 평가 항목에 과도하게 초점을 맞추게 되면서 조직이 추구하는 사회적 미션을 희생하는 상황이 발생할 수 있다고 합니다. 사회적경제기업이 주민들의 ‘실질적인 필요’를 충족시키기 보다는 ‘얼마나 쉽게 평가를 잘 받을 수 있는가’에 집중하게 될 우려가 존재한다는 것입니다. 예를 들어 지역 취약계층 주민에게 문화 활동의 기회를 넓히는 것을 사회적 미션으로 하는 문화예술 사회적경제조직에게 평가 지표가 문화 행사의 개최나 행사에 참가하는 주민의 수에 집중되어 있을 경우, 취약계층이 주도하는 내실 있는 문화활동의 기회를 제공하기 위해 다양한 기획을 하고 비공식적인 다양한 만남을 하기 보다는 평가지표에 순응하여 형식적인 행사나 주민참여자 수 늘리기에 집중하는 사례가 발생할 수 있습니다.

더 심각한 것은 평가받는 조직들이 ‘체리 피킹(cherry picking) 전략’을 선택할 우려입니다. 예를 들어 취약계층 자활을 돕는 사회적경제기업에게 ‘취업이나 정부보조금 탈피’와 같은 평가 기준이 주어질 경우, 취업이나 자활이 진정으로 어려운 사람들을 사업 대상으로 선택하기 보다는 평가를 잘 받기 위해 (상대적으로 사업의 필요성이 낮은) 취업이나 자활이 상대적으로 유리한 사람들을 사업대상으로 선택할 수 있고, 진정으로 사업이 필요한 사람들은 사업 대상자 선별 과정에서 배제되거나 사업 과정에서 대체되는 상황이 발생할 수 있습니다.

④ 과정보다는 결과에 더 많은 가치를 부여하는 경향

넷째, 최근 사회적가치 평가는 ‘임팩트 측정’이라는 일반화된 용어에서 보듯이 과정보다는 결과에 집중하는 경향이 강화되고 있습니다.

변화이론에서는 조직의 활동을 다섯 가지 단계, 즉 투입(input)-활동(activity)-산출(output)-결과(outcome)-영향(impact)으로 구분합니다. 투입, 활동, 산출에 초점을 맞추는 입장을 ‘과정 중심적 접근법’으로 결과나 영향에 초점을 맞추는 입장을 ‘결과 중심적 접근법’으로 대별해 볼 수 있습니다.

사회적가치 평가에서 과정에 초점을 둘 것인가 또는 결과에 초점을 둘 것인가는 중요한 논쟁거리입니다. 결과를 강조하는 입장에서는 단기적인 양적 성과를 보여주는 ‘산출(output)’보다는 장기적이고 근본적인 성과를 보여주는 ‘결과(outcome)’ 중심의 지표가 필요하고 더 중요하다고 봅니다. 단순히 우리 조직이 ‘뭔 일을 했다’(output)는 자족적인 평가보다는 조직의 활동이 실제로 사회문제를 얼마나 해결했는지(outcome) 그래서 사회에 어느 정도 영향을 미쳤는지(impact)를 보여주어야 한다는 것입니다.

사회적가치 평가에서 ‘임팩트’라는 용어의 중요성을 인정하고, 사회적경제의 목적이 바람직 사회적, 환경적 결과(outcome)와 영향(impact)을 창출하는 것임을 인정할지라도, 캐나다 사회연대금융 및 사회적가치 평가의 현장에서는 ‘조직의 운영 방식(활동, 산출, 책임 행동 등의 과정적 측면)’에 주목하고 있다고 합니다.



왜 캐나다 사회연대금융이 임팩트(결과와 영향)를 중시함에도 불구하고 사회적가치 평가에서 과정적 측면에 주목할까요? 캐나다의 연구자들은 조직의 활동과 구체적 임팩트 사이의 ‘직접적 인과성 입증’ 문제와 ‘시간성’의 문제 때문이라고 봅니다. 먼저, 특정 임팩트 투자나 사회적경제조직의 활동과 이 활동을 통해 나오는 원하는 임팩트 사이의 ‘직접적인 인과성’을 입증하기 어렵다고 합니다. 예를 들어 취약지역 활성화와 같은 상당수의 임팩트는 특정 조직의 활동만으로 나타나기 어렵고, 정부정책이나 다양한 환경적 조건들이 결합해서 나타나게 됩니다. 이 경우 조직의 활동이 임팩트를 창출했다고 인과적으로 말하기 어렵다는 것입니다. 역으로 특정 조직이 적극적인 활동을 하더라도 정책 환경이 우호적이지 않고 우연적인 외부적인 사건이 임팩트 창출에 부정적인 영향을 미칠 경우 조직이 원하는 임팩트가 나타나지 않을 수 있습니다. 그렇다고 이 조직의 활동을 ‘임팩트가 없다’라고 무시할 수 없다는 것입니다. 나아가 임팩트 투자나 사회적경제조직의 활동이 원하는 임팩트를 창출 데는 오랜 시간이 걸립니다. 바로 ‘시간성’의 문제입니다. 임팩트 투자에 대한 대중적인 담론에서는 임팩트 투자 기관들이 세밀한 임팩트 측정 도구를 가지고 투자를 받을 사회적경제조직이 임팩트를 창출하는지에 대한 세부적인 정보를 가지고 투자를 결정한다고 생각합니다. 그러나 현실적으로 오랜 시간이 걸리는 미래의 임팩트에 대한 확신을 가지고 투자를 하는 것은 매우 어렵습니다. 그렇기에 대중적인 담론과 달리, 캐나다 사회연대금융이 투자를 하는 기준은 실질적인 임팩트 창출에 대한 정교한 판단보다는 투자를 받을 사회적경제조직의 ‘성장가능성’과 임팩트 창출을 할 수 있는 ‘조직 역량’ 그리고 임팩트 창출 약속을 성실하게 지킬 수 있는지에 대한 ‘신뢰 수준’이라고 합니다.

좋은 과정 없이 좋은 결과가 없다는 말처럼, 캐나다 연대금융 전문가들은 “좋은 재료가 만들어지면, 임팩트는 뒤따라 올 것이다(if all the good ingredients are present, impact will likely follow)”라고 가정하면서 사회적가치 평가에서 조직의 가치 지향성과 과정적 측면에도 주목한다고 합니다.

⑤ 사회적가치 평가의 표준화와 실천의 평준화 경향

다섯째, 사회적가치 평가를 주도하는 정부, 기금제공자, 임팩트 투자자들은 현장 사회적경제조직의 다양성을 인정하는 사회적가치 측정에 대한 ‘유연한 접근법’보다는 ‘표준화된 접근법’을 선호하는 경향이 강해지고 있다고 합니다.

사회적가치 평가에서 ‘과정 중심 vs 결과 중심’의 쟁점만큼이나 ‘유연화 vs 표준화’도 중요한 쟁점입니다. 아래의 [표]는 표준화된 접근법과 유연한 접근법의 특징과 장단점을 보여주고 있습니다.

행정이나 임팩트 투자자 등 평가자들이 사회적가치 평가의 ‘표준화된 접근법’을 선호하는 데는 몇 가지 이유가 있습니다. 먼저, 표준화된 접근법은 유연한 접근법에 비해 측정 및 평가에 따른 ‘비용 및 현장 부담’이 상대적으로 적고 측정도 훨씬 ‘용이’합니다. 반면 유연화된 접근법은 각각의 현장과 합의 지표를 설정해야 하고, 성과의 타당성 및 인과성을 분석 및 입증해야 하는 등 평가 과정이 복잡하고 비용이 많이 들고 현장의 부담이 많습니다. 둘째, 표준화된 접근법은 현장의 다양한 사회적경제조직들을 동일한 지표로 측정하기 때문에 ‘비교가능성’이 높습니다. 반면 유연화된 접근법은 현장마다 상이한 합의 지표를 설정하기에 상이한 산업부문이나 사업 내용을 가진 현장 조직들을 비교하기가 쉽지 않습니다. 사회적 투자회수율(SROI)과 같은 측정 프레임워크는 사회적가치 측정 결과를 화폐가치로 환산하기에 비교가능성을 높일 수 있지만, 상이한 부문이나 사업을 화폐가치로 적절하게 환산하는 지에 대해 지속적인 문제제기가 있습니다. 셋째, 표준화된 접근법은 동일한 양적 지표를 활용하여 측정하기 때문에 평가 결과의 ‘신뢰성’이 높습니다. 여기서 신뢰성이란 동일한 대상을 상대로 상이한 측정자가 측정하거나 여러 번 측정해도 동일한 결과가 나올 가능성이 높다는 말입니다.

사회적가치 평가의 표준화된 접근법은 이상의 장점에도 불구하고 현장의 다양성을 포용하지 못하는 분명한 한계를 가지고 있습니다. 사회적경제조직이 전 산업에 걸쳐 있고 동일 산업부문의 사회적경제조직도 사회적 미션이 다양하기 때문에, 표준화된 접근은 많은 사회적경제조직의 활동과 성과를 성과 평가에서 배제할 가능성이 높습니다. 예를 들어 사회적가치 평가 지표와 배점이 취약계층을 위한 양질의 일자리 창출을 중심으로 구성될 경우 문화예술 사회적경제조직의 활동과 성과가 제대로 인정받지 못할 가능성이 높습니다. 일자리와 소득 중심의 사회적성과 평가 지표라고 할지라도 정규직 중심의 전일제 일자리 창출을 중심으로 지표가 구성될 경우, 어르신들의 단시간 계절적 일자리를 창출하는 농촌지역의 마을기업의 활동과 성과가 제대로 인정받기 어렵습니다. 사실 취약계층의 양질의 전일제 일자리 창출은 정부 정책의 측면에서 매우 바람직한 지표이지만, 농촌지역의 상황을 충분히 반영하지 못할 수 있습니다. 왜냐하면 농촌지역의 70~80대 어르신들은 노동능력의 문제, 농사와 마을기업 사업의 병행 등으로 단시간 계절적 일자리가 더 적합하고 선호하는 경향이 있기 때문입니다.

결국 사회적가치 평가에 대한 표준화된 접근법은 현장의 ‘다양성’을 축소하고, 새로운 사회문제를 찾고 혁신적인 해법을 모색하는 사회적경제조직의 ‘혁신성’을 약화시킬 수 있고, 사회적가치 창출 실천의 ‘제도적 동형화’와 ‘하향평준화’를 낳을 위험이 존재합니다.



좋은 사회적가치 평가를 위한 지침

몬트리올 선언에 참여한 캐나다 사회적경제 활동가 및 연구자들은 잘 수행된 좋은 사회적가치 평가는 사회적경제조직의 활동을 위한 좋은 안내판이고, 사회적경제조직의 정체성을 강화하고, 사회적경제조직의 사회적가치 창출 활동을 개선할 수 있게 한다고 주장합니다. 나아가 이들은 사회적경제조직들이 사회적경제의 가치와 원친에 기반하여 지역사회의 필요에 더 잘 대응할 수 있도록 사회적가치 평가를 잘 진행하기 위해서 사회적가치 평가를 위한 지침(guideline)을 설정하는 것이 중요하다고 봅니다. 이러한 생각을 기반으로 이들은 다음과 같은 몇 가지 좋은 사회적가치 평가를 위한 지침을 제시하고 있습니다.

첫째, 좋은 사회적가치 평가는 평가자의 필요를 충족시켜야 할뿐만 아니라 평가를 받는 조직에게도 이용될 수 있어야 합니다. 즉 좋은 사회적가치 평가는 조직 구성원들이 이해당사자들과 함께 조직의 활동과 성과를 점검하고 개선방안을 찾는 내부적 ‘조절’ 도구이어야 하고, 나아가 사회적가치 평가 결과는 조직을 홍보할 있는 마케팅 도구로도 활용될 수 있어야 합니다.

둘째, 사회적가치 평가는 참여적이고 협력적이어야 하고, 조직 운영 과정과 관련한 모든 이해당사자들을 포함해야 합니다.

셋째, 학습(learing)에 더 많은 초점을 맞추는 사회적가치 평가가 바람직합니다.

넷째, 기금제공자의 필요와 이익은 재화와 서비스의 생산자 및 이용자를 포함한 다양한 이해관계자들의 필요와 이익보다 우선해서는 안되고, 다양한 이해관계자들의 필요와 이익이 균형감 있게 조정되고 실현되어야 합니다.

넷째, 사회적경제에 대한 투자는 사회성과연계채권(SIB)의 사례에서와 같이 투자자에게 보상하기 위해 과도하게 사회적가치 측정과 평가에 의존하게끔 만들어서는 안됩니다.

다섯째, 인적·재정적 자원이 많이 들어가는 사회적가치 평가라면 현장의 부담과 비용에 대해 많은 관심을 기울여야 합니다. 기금제공자, 사업발주자, 정책가들이 사회적경제조직들에게 사회적가치 평가하도록 요구한다면, 평가 과정의 비용을 부담해야 합니다.

여섯째, “사회적가치 평가 도구의 왕도는 없다”는 말처럼 모든 요구를 충족시킬만한 보편적인 사회적가치 평가 도구, 지표, 방법은 존재하지 않습니다. 평가 과정은 평가를 받는 조직의 맥락, 필요와 열망, 목표, 활동으로부터 나와야 합니다. 이러한 측면에서 평가는 유연해야 하고 평가를 받는 조직의 목표에 적합해야 합니다. 나아가 사회적가치 평가는 결과뿐만 아니라 과정에도 주목해야 합니다.

마지막으로, 사회적경제 활동가, 연구자 및 컨설턴트, 평가기관, 기금제공자 등은 사회적경제기업들이 사회적경제 평가에 대한 전문성과 지원에 접근할 수 있도록 보장하기 위해 사회적가치 평가 네트워크를 구축하고 강화해야 합니다. 이 네트워크의 핵심 목표는 사회적경제기업이 자신의 사회적가치 실천을 점검하고 개선하는 것입니다.



나오며 : 시사점

사회적가치 평가에 대한 몬티리올 선언의 원문은 두 페이지 분량이지만 내용 이해를 위해 사족을 달다보니 글이 생각보다 길어졌습니다. 이 선언은 우리 사회적경제의 사회적가치 평가의 장에 다음과 같은 몇 가지 시사점을 주고 있습니다.

먼저, 사회적가치 평가는 사회적경제와 사회적가치 실현을 위해 꼭 필요한 의미 있는 제도라고 할지라도, 사회적가치 평가의 제도화와 확산이 올바른 방향으로 가고 있는가에 대한 비판적 성찰이 필요하다는 점입니다.

둘째, 사회적가치 평가 정책과 제도는 평가자의 필요와 입장에서만 설계되어서는 안 되고 평가를 받는 현장 사회적경제조직의 고민, 입장, 부담을 고려해서 설계되어야 한다는 점입니다. 이를 위해서는 평가를 받는 현장의 목소리를 듣고, 이들의 참여를 통해 사회적가치 평가 도구와 운영 과정을 협력적으로 만들어야 합니다. 그래야 사회적가치 평가가 의미 있게 작동하고, 사회적경제 활성화 및 사회적가치 실현의 확산이라는 평가의 목표 달성에 생산적으로 기여할 수 있습니다.

셋째, “사회적가치 평가는 왕도가 없다”라는 말처럼 각각의 사회적가치 평가 지표, 도구, 방법의 장점과 단점을 파악하고, 이 도구들이 공존하면서 현장 사회적경제조직의 맥락과 현실을 반영하고 조직의 목표에 맞게 효과적으로 활용될 수 있는 방안을 모색해야 한다는 점입니다. 앞에서 살펴 본 것처럼 “‘결과 중심 접근법과 과정 중심 접근법’ 또는 ‘표준화된 접근법이냐 유연한 접근법’ 중 어느 것이 바람직한가?” 라는 논쟁은 학계 차원에서는 의미가 있을지 몰라도 사회적경제 현장의 문제를 풀어가는 데서는 큰 의미가 없다고 봅니다. 왜냐하면 사회적가치 평가는 내재적으로 트릴레마(trilemma) 문제가 존재하기 때문입니다. 결국 현장에서 풀어가는 해법은 사회적가치 평가 방법의 다양성의 공존하는 가운데 현장의 부담과 비용을 줄이면서 효과적으로 활용하는 방안을 찾는 것입니다.

넷째, 위의 과제들을 풀어가면서 현장의 사회적가치 평가 및 활용을 위한 실질적인 지원을 위해서 사회적경제 활동가, 연구자, 정책가, 기금제공자 등이 협력적 네트워크를 구축하고 강화해야 한다는 점입니다.

사회적경제의 ‘사회적가치 평가의 장(field)’은 사회적가치 시장의 형성과 사회적가치 평가 실천을 둘러싸고 갑, 을, 병이 각축을 벌이는 ‘비대칭적인 각축적 교환의 장’입니다. 여기서 갑은 정부, 투자자, 재단 등의 평가자이고, 을은 평가를 받는 사회적경제기업이고, 병은 사회적가치 연구자와 평가대행기관입니다. 사회적가치 평가의 장이 평가자의 비대칭적 권력이 일방적으로 작동하고 피평가자가 형식적으로 순응하는(decoupling) 방식의 비생산적인 갈등의 장이 아니라 갑, 을, 병이 서로의 차이를 인정하고 민주적으로 소통하고 협력적 거버넌스를 만들어가면서 사회적경제 활성화와 사회적가치 실현 확산이라는 목표의 달성을 위해 함께 노력하는 생산적인 장이 되길 바랍니다.

사회적가치 평가 지표와 도구를 정교하게 잘 설계하는 사회적가치 평가의 ‘경영학’과 함께 사회적경제 현장의 고민과 목소리를 담으면서 사회적가치 평가의 성찰성, 민주성, 다원성 문제의 해법을 찾는 사회적가치 평가의 ‘사회학’이 필요합니다. 사회적가치 평가의 사회학의 입장에서 지속적으로 의견을 올리겠습니다. 부족한 이야기를 들어주셔서 감사합니다.